<기고> 부당결부금지의 원칙과 3백만 원대 아파트

행정법에는 일반원칙의 5가지가 있다.

기본적으로 행정행위를 하는 기본적인 원칙을 법률적으로 또는 윤리적으로, 도덕적으로 그 기준을 정한 것이라 하겠다. 시장경제의 상거래는 상대방과의 합의를 인정하지만 행정행위는 상대가 어느 특정의 집단이나 특정인 아니라 모든 국민이 상대이며, 그 행위가 공정을 유지해야 한다는 것이다. 따라서 다섯 가지 기본원칙 정하고 있다.

첫 번째로 법치행정의 원칙(평등의 원칙)이 있다. 행정작용에 있어서 특별한 합리적인 사유가 없는 한, 상대방인 국민을 공정하게 대해야한다는 원칙이다. 가령, 마라톤 경기에 있어서 20세 소년과 80세대 노인이 같이 동일선상에서 출발해야한다는 것이다. 평등원칙은 법 관계를 본질적으로 동일한 것들을 불평등하게 본질적으로 동일하지 않은 것을 자의적으로 평등하게 취급하는 것을 금지한다.

두 번째로 비례의 원칙이 있다. 행정의 목적과 수단의 관계에 있어 수단은 목적달성에 적합한 것이고 최소한으로 침해하는 것이어야 하며 수단으로 침해되는 사익이 달성하려는 공익에 비해 현저하게 큰 경우가 아니어야 한다는 원칙을 말한다. 내용으로는 적합성의 원칙, 최소 침해의 원칙, 상당성의 원칙이 있어야한다.

세 번째로 신뢰보호의 원칙이 있다. 행정청의 일정한 작위 부작위에 대해 보호할 가치 있는 신뢰가 상대방에게 생긴 경우 그 신뢰를 보호하야여 한다는 원칙이다. 요건으로는 선행행위, 보호할만한 신뢰형성, 신뢰에 기한 일정한 행위, 신뢰에 반하는 행정청의 행위를 말한다.

네 번째로 행정의 자기구속의 원칙이 있다. 재량영역에 있어 일정한 관행이 형성된 경우 행정청은 그 관행에 구속된다는 원칙을 말한다. 요건으로는 재량영역, 법적으로 비교할 수 있는 생활영역, 행정선례, 동일한 상황, 행정선례는 적합할 것.

다섯 번째로 부당결부금지의 윈칙이 있다. 행정청이 행정작용을 하면서 상대방에게 그것과 실질적 관련성이 없는 반대급부를 결부시켜서는 안 된다는 원칙이다. 부당결부금지 원칙의 체계적 지위는 헌법적 원리설, 법률적 원리설이다.(대판:1992.9.22 91누8289, 대판:1992.11.27 92누10364, 대판:1997.3.11 96다49650 등)

언론보도와 거제시 홈페이지에 게시된 양정동 산 123-2번지 일원의 189,370제곱미터(57,284평)를 용도변경 해 공동주택(아파트)을 건립할 수 있도록 해 주는 반대급부로 189,370제곱미터 중 공동주택용지는 106,833제곱미터이며 이중 약 24,111제곱미터를 거제시가 추진하는 반값아파트부지로 기부채납토록 한다는 것이다.

이를 통하여 귄민호 시장의 대표공약이라고 하는 반값아파트, 300만원대 아파트를 저소득 근로자들에게 공급하여 시민들에게 약속한 공약을 실천한다는 것이 주요골자다. 그러면서 거제시는 해당 사업지에 도시관리계획을 세운이유를 “지구단위계획을 수립하여 거제시 장기발전 구상에 부합하는 토지의 이용을 통해 장기적인 안목을 제시하며 사업계획지구의 무분별한 난개발을 방지하고 기반시설의 확보를 통해 주민생활 향상 및 토지를 효율적으로 이용하기 위함이다”고 밝혔다.

그렇다면 행정법에서 행정의 일반 원칙을 살펴보았는지 궁금하다.

첫 번째인 법치행정의 원칙을 만족하느냐이다.

사업지역은 도시구역이 아닌 비 도시구역으로서 거제시의 도시관리계획에서의 토지이용계획은, 관리지역ㆍ농림지역ㆍ보존지역의 용도로 결정되어 있는 지역으로서 건폐율 40퍼센트 이하, 용적율 100퍼센트 이하, 건축물 4층 이하만을 허용하는 곳이 48.64퍼센트이고 건폐율 20퍼센트 이하, 용적율 80퍼센트 이하, 건축물 4층 이하만을 허용하는 곳이 51.36퍼센트이다.

 이러한 용도로 이미 지정한 용도지역을 건폐율 56퍼센트, 용적율 200퍼센트, 25층 이하로 용도변경을 한다는 것은 지금까지 또는 앞으로 누구나 용도변경을 요구할 경우 “평등의 원칙”에 부합하는 것인지?

두 번째로 비례의 원칙을 만족하느냐이다.

최근 거제시지역의 아파트분양가 심의에 있어 감정사들의 감정에 의해 제출된 최근자료를 보면 평균 땅값은 400만원을 웃돌고 있어 사업지역의 용도변경전의 토지의 원가를 감안하면 10배 이상의 이윤을 유추할 수 있는 것이다.

그기에 주택용지 106,833제곱미터 중 24,111제곱미터는 22.5퍼센트에 해당한다. 따라서 용도변경으로 얻어지는 사익이 공익보다 월등 할 뿐만 아니라 도시계획상의 주거지역의 용도지역이 전혀 포함되지 않는 곳으로서 적합성의 원칙, 최소 침해의 원칙, 상당성의 원칙에 부합하지 못한다 할 것이다.

세 번째로 신뢰보호의 원칙을 만족하느냐이다.

그 지역은 도시계획상 공동주택을 지을 수 없는 용도지역으로 지정 고시된 곳이다. 이 사업이 계획되기 전의 토지 주들은 물론이고 행정과 사업주의 입맛에 따라 그 용도가 수시로 바꿔지고, 변경된다면 농림지역, 보존지역 등에 의해 묶인 거제시전역의 토지 주들의 신뢰보호의 원칙에 반하여 용도변경을 요구한다면 앞으로의 도시계획행정을 어떻게 할 수 있느냐 하는 문제다.

네 번째로 행정의 자기구속의 원칙이다.

재량영역에 있어 일정한 관행이 형성된 경우 행정청은 그 관행에 구속된다는 원칙을 말한다. 만약 이것이 선례와 사례가 된다면 선례와 사례에 구속되어 앞으로 모든 국민과 시민에게 평등하게 또는 공정하게 행할 수밖에 없는 행정스스로의 구속시키는 일이다.

다섯 번째로 부당결부금지의 원칙이 있다.

행정은, 모름지기 공행정작용에 있어서 부당한 반대급부를 결부시켜서는 아니 된다는 것인데 도시계획상의 용도변경을 해 주는 대신 일부의 토지를 거제시에 기부체납 하는 것은, 도시계획을 하는 것과는 실질적인 관련이 없고 거제시가 말하는 “지구단위계획을 수립하여 거제시 장기발전 구상에 부합하는 토지의 이용을 통해 장기적인 안목을 제시하며 사업계획지구의 무분별한 난개발을 방지하고 기반시설의 확보를 통해 주민생활 향상 및 토지를 효율적으로 이용하기 위함이다”라는 것과 무관하다는 것이다.

이러한 행위는 5대 집행부의 곳곳에서 나타나고 있다.

행정의 기본 질서를 헤치려는 투기꾼과 장사꾼과 사업주의 발상에서 기인한 것은 아니 길 바라다. 행정법에서의 일반원칙을 통하여 바라본다면 마치 행정이 장사치기로 둔갑하거나 기업들이 쌍방의 이익을 위하여 사회질서와 경제 질서를 망각하면서 수단과 방법을 가리지 않는 행위로 비쳐질 수 있는 일이다. 위법성 여부를 떠나서 도시계획의 기본질서와 행정본연의 공정성을 어지럽히지 않을까? 염려스럽기만 하다.